中国十七冶集团有限公司项目监管部

摘 要： 随着大型建筑施工企业向管理型发展的转变，仅靠企业内部资源来实现营业目标变得不切实际，也是不经济的。企业利用社会资源是必然的选择，即对工程进行分包。但工程分包也给工程项目经营带来了较多的不确定性，如何加强工程分包管理，控制工程分包风险，提升项目分包风险管理效率和水平，是本文所要探讨的课题。

关健词：建筑企业；工程分包；防范；风险

当前，随着建筑市场竞争日益激烈，经济环境迅速变化，施工企业为了求得生存和发展，必须不断做大做强，稳步提高企业规模和市场占有率。从最近几年的数据看，国内优秀的建筑承包商主营收入都在以每年30%以上的速度递增，因此仅靠企业内部资源来实现营业目标变得越来越不切合实际，也是不经济的，随着建筑市场专业分工日益细化和建筑业新资质的就位，使施工企业利用社会资源对企业内部资源进行补充成为可能，即对工程进行分包。施工企业工程分包是指已经与发包人（业主）签订建设工程施工合同的承包人将其承包的工程施工任务的一部分发包给另一施工单位完成的行为。国外成功建筑企业的经验告诉我们，只有与分包商共同合作、风险共担、利益合理分成，才能在建筑市场立于不败之地。但工程分包也给工程项目经营带来了较多的不确定性，因分包引发的风险损失事件越来越多，因此分包风险管理目前是施工企业工程项目风险管理的重要内容。如何加强工程分包管理，控制工程分包风险，提升项目分包风险管理效率和水平，是本文所要探讨的课题。

1 当前施工企业工程分包面临的风险   

1.1分包人主体资格不合法对总包的风险

在工程实际中，常常出现总包单位忽视对分包单位主体资格审查的情况，有意或无意地将部分工程分包给资质条件不符合规定的单位甚至是无法人营业执照、无资质证书的个人承包，为分包合同的履行预埋了巨大的潜在风险。由于分包方不具备建设工程分包的民事权利能力和民事行为能力，由此总包单位将面临以下风险：（1）民事责任。因分包合同无效，如果发生分包工程质量、安全问题或者造成总包合同工期延误等问题，总包单位应向业主承担全部违约及赔偿责任。而总包单位却难以从分包人那里得到赔偿。业主依法有权单方面解除总包合同，并追究总包单位的违约、赔偿责任。总包单位将失去分包工程所提的管理费，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第4条规定，总包单位由此收取的管理费则属于非法所得将被人民法院依法收缴。（2）行政处罚。根据国务院《建设工程质量管理条例》第62条规定：承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收非法所得，并处工程合同价款0.5%以上1%以下的罚款，可以责令停止整顿，降低资质等级，情节严重的，吊销资质证书。（3）用工责任。如分包人不具有用工资格的，根据劳动和社会保障部（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。若招用的劳动者发生伤亡事故或分包人未支付劳动报酬，总包方应承担用工主体责任。

1.2 分包合同内容、形式不合法的风险

《建筑法》第29条及《合同法》第270条均规定：“主体结构的施工必须由承包人完成”。从民法原理看，业主将一项工程交于总包单位施工，是基于对总包单位的综合履行能力和水平审查后的信任。因此，不仅总包单位拟分包的事宜需事先征得业主同意许可，而且对工程主体结构部分必须由自己施工。尽管在不少工程项目中，业主招标文件及总包合同中均明确规定不许主体分包，但总包单位却仍行分包之实，将工程主体结构分包出去。由于分包管理失控，给施工质量和安全带来隐患，分包合同内容、形式不合法带给总包单位法律风险。

1.3 转包及肢解后分包或分包人再次分包的风险

转包、肢解分包、分包后再分包都是法律上的禁止性规定。但实际操作中，少数施工企业为赚取几个点的管理费而将所承包的工程转包或肢解后以分包名义转包给他人。成立项目经理部后实际上仅派一两个人到工地参与管理，完全由转包的一方施工，工程合同工期、质量及安全受制于转包方，总包方存在巨大的法律风险。

1.4 挂靠或允许他人借用本企业的营业执照及资质证书承揽工程的风险

在当前竞争激烈建筑市场中，有些不具备资质而有地方人脉关系的企业和个人，以挂靠总包单位名义进行投标活动，中标后向总包单位交上几个点的“挂靠费”后自行组织施工。由于自身技术和管理不能满足工程建设要求，由挂靠单位造成总包企业重大损失的情况时有发生，风险十分巨大。

1.5 分包合同订立不规范，缺漏必备的条款的风险

依法订立的合法合同是规范和约束合同当事人权利义务的法律依据。分包合同签订的如何，不仅关系到分包合同的履行和总包合同的履行，还涉及到发生纠纷后如何处理的法律依据的重大问题。有些施工企业对分包合同的形式、条款及订立审查程序等存有较大的随意性，时常出现分包合同中的工期、质量、安全、验收结算、违约责任等其中一项或几项缺漏或用词模糊不清，造成分包合同难以顺利履行，总包与分包之间相互扯皮，影响总包合同的正常履行。

1.6 以包代管的风险

在分包管理中，不少分包单位总体实力较弱、队伍素质参差不齐且普遍不高、人员构成复杂且流动性较大、管理水平相对较低，如果总包单位忽视分包管理，工程极易出现安全和质量事故，风险巨大。在此情况下，总包单位难以摆脱由此发生的重大法律责任及风险后果，不仅要依法向业主承担分包工程中所发生的质量、工期、安全等缺陷问题及违约、赔偿的连带责任，还要承担行政处罚。不仅如此，还将严重损害总包单位良好的市场信誉、形象等无形资产。

1.7 业主指令分包风险

对于业主仅对某专业承包商信任的特殊专业或需要特殊技能的分项工程，其指定分包是合理的。但也存在业主考虑自己的关系将不具备资质的企业和个人介绍给总包单位的现象，而总包单位碍于业主压力被迫接受。由于这种不具备资质的分包单位是靠业主关系分包工程，可能会不接受项目经理部的统一管理，当工程质量和进度出现问题时，总包单位往往碍于业主情面不能或无法采取处罚措施，从而对项目经营构成风险。

2 风险防范机制的建立

2.1 实行工程（劳务）分包商资信申报制度，建立完善的合格分包商名录

建筑施工企业建立完善的合格分包商资信申报制度是一切活动的前提，对分包商可以按照自愿、互信的原则，实行合格分包商准入制，建立合格分包商名录。在积极与原有信誉良好分包商不断合作的同时，合格分包商名录应不断更新、扩大。同时，对于在施工合作中信誉不佳、履约能力差、施工能力弱、抗风险能力不足的分包商清理出合格分包商名录，并列入信誉不良分包商名单。施工企业应根据以往经验总结出一套适合自己企业的的合格分包商资信申报制度。执行过程中，无论内部还是外部的分包商，若要承担相关施工任务，只有按照制度程序要求，经过总包单位分包商管理部门审核、考查进入合格分包商名录后，才能够从事相关施工任务。凡被列入不合格分包商名单和信用不良分包商名单的，不予接受其资信登记申请。

2.2 进一步加强对工程（劳务）分包商的选择

项目部应在施工准备阶段，对工程项目的施工内容、技术含量、工艺复杂程度、重点难点工程、自身施工能力、社会资源等进行综合分析。在项目整体策划的基础上，对工程分包工作进行策划，制定项目部分包采购计划，并报上级分包主管部门及项目业主和监理工程师审批同意后方可实施。

企业下属各单位进行工程（劳务）分包时，首先从施工企业合格分包商名录中选用，若数量不能满足需要时，经上级同意并经过考查、评价进入合格分包商名录后方可使用。在分包商的选择中要遵循公开、公平和公正的原则，按照企业相关制度及工作程序文件规定，采取公开或邀请招标方式选择。不具备公开或邀请招标条件的，可以采用议标的形式选定分包商。禁止与企业各级领导和管理人员及其亲属与有关联的分包商进行招投标。

工程项目部所需要的工程（劳务）分包商的选定活动由施工企业下属各二级单位负责组织实施，项目部相关人员参与；施工企业分包主管部门根据需要参加高端客户项目、重点工程及指定项目的分包商选定工作。工程项目部所需要的工程（劳务）分包商由企业下属各二级单位组织选定后，下达项目部执行，同时将有关工程（劳务）分包商名单及相关资料报送企业分包主管部门。对于本次招标活动前考查准入的分包商，分包主管部门应及时更新工程（劳务）分包商资源库，实现资源共享。

2.3 项目部对分包队伍日常管理中注意的问题

对参与施工的分包队伍，施工企业应强调分包队伍是项目部的管理单元，将其内部组织机构、制度体系建设、驻地布局、外部形象、教育培训、施工设备管理等纳入项目部管理体系中进行统一管理。同时规定项目部必须对分包商施工全过程进行跟踪控制管理，接受上级监督检查，杜绝以包代管现象。项目部必须对劳务分包商明确各项考核目标、指标，制定奖惩措施，兑现奖罚承诺，形成良性竞争氛围，充分调动分包商积极性。

为了维护工程（劳务）分包队伍中农民工的权益，企业应规定项目部必须监督劳务分包商及时完善用工手续，签订用工合同，按时足额发放民工工资，避免出现用工纠纷，在发放民工工资方面，鼓励项目直接代发工资的做法。为了规避风险，企业从制度上应明确规定项目部必须对分包商的债权、债务实施监控，督促分包商及时清还设备租赁费、材料费等；严禁项目部为分包商提供各类担保，严禁分包商以项目部名义对外进行经济往来，禁止分包商刻制带有总包单位名称字样的印章，严格控制使用项目部相关印章的范围。同时，制度还应规定项目部必须明确规定与分包商的结算、付款程序，严格结算、付款审批手续，坚持按合同办理结算，不得超付，不得无故拖欠工程款。

企业下属各单位及项目部须组织策划针对工程（劳务）分包商施工人员的教育培训，通过座谈会、专业技术交底、现场经验交流、关键施工技术研讨、民工夜校等多种方式，有计划地对分包商施工人员进行施工技能和质量安全意识教育培训，宣传、灌输企业文化理念及各项规章制度，进行企业文化传播和渗透，引导分包商施工人员认知、认同并自觉践行企业文化理念，提高分包商施工人员的综合素质，打造利益共同体。

2.4 建立和完善劳务分包商信誉评价体系

为了让优秀分包队伍在企业内得到充分使用，同时杜绝不合格分包商再次在其他子公司或项目上使用，企业要及时建立了劳务分包商信誉评价体系。企业下属单位应定期评价自有分包商，并上报企业分包主管部门，企业主管部门定期发布分包商评价情况。工程（劳务）分包商信誉等级分为优秀、合格、不合格、禁用（信誉不良）四个等级，被评为优秀的，可在企业范围内承担相应资质等级的分包任务，也可实行优质优价，减免履约保证金；被评为合格的，可在企业下属单位范围内承担相应资质等级的分包任务；被评为不合格的，列入不合格分包商名单，限制承担分包任务；被评为禁用的劳务分包商，上报上级主管部门，列如信誉不良分包商名单，永远禁止在企业范围内承担施工任务。根据劳务分包商信誉评价结果，动态调整合格分包商名录，不断优化分包商资源。

2.5 加强分包合同管理

2.5.1特别强调分包合同签订的及时性

总包与分包双方要及时签订一份严密并符合法律规定的分包合同，合同内容不留死角，明确双方的义务和责任。及时性对合同双方非常重要，有些项目由于工期紧、任务重，分包工程不能及时签订合同，通过招议标或未经招议标，引进分包队伍只管干活抢进度，形成了既成事实，或将某些敏感的经济条款放到工程干完再谈。特别是有些专业引进的分包队伍，先干后签导致合同谈判处于非常被动状态，达不到预期的分包目的，从而极易导致双方引起扯皮和发生经济纠纷。

2.5.2 分包工程结算与付款程序要规范

分包工程的合同管理有很多问题出现在工程款支付上，项目分包工程出现的超支超付现象就是其突出表现，应特别关注分包工程进度及工作量实际完成情况应与实际支付相匹配，了解民工工资是否及时发放，付款与竣工决算额是否留有余地，否则分包工程的合同管理就会处于被动状态，从而给分包结算带来较大的风险。

2.5.3 合同应制订有效杜绝工程转包及层层分包的条款

分包工程如果管理不到位，很容易出现转包及层层分包现象。为杜绝此类现象的发生，在分包合同中应注明如出现转包或层层分包应承担违约责任。有的分包商中标后由于种种原因，有时会出现资源无法保证，从而影响进度，使项目处于被动状态，因此，我们在合同中明确规定工程分割条款，在分包人资源不到位影响进度的情况下，项目有权对分包工程收回，交给有实力的其他分包人。

2.5.4 加强合同管理台帐的建立与完善

在分包工程的合同管理过程中，除了对合同执行情况的跟踪外，另一项极其重要的工作就是及时建立分包工程合同管理台帐，反映项目与分包商之间的合同额、分包工程的形象进度、工程结算、材料领用、机械租赁、工程付款、工程变更索赔、工程结算支付、质量保证金及其它各项费用，要能够全面、及时、动态地反映分包工程合同管理状况，为分包工程管理的各种决策提供真实的依据，达到对分包工程有效监管。

2.6 加强分包工程权力约束

在各种利益的驱动下，如果没有规范的分包工程权力约束机制，就会导致分包管理方面的漏洞，项目管理人员的权力一旦失控，腐败就会产生，因此，项目分包工程内部权力约束机制的形成对分包工程管理有着非常重要的现实意义，施工企业项目管理制度中，应明确项目管理人员的职责划分，杜绝项目部分包管理权力的过分集中。

3 施工总承包企业防范工程分包风险的工作重点

3.1 构建多层次的分包管理机构，完善分包管理制度体系

从公司到项目经理部要建立健全相应的管理机构，根据授权，明确并切实履行各自的管理职责。通过分包管理制度体系的建立，明确分包工程范围，才会有条不紊，不至于误包而违法；明确工程分包的报告、审批程序，才可避免项目部的随意分包，优化资源配置，提高公司的分包管控能力；明确分包合同的签订及审批程序，才能保证所签分包合同的质量。

3.2 推行企业内部风险导向审计，规避工程分包风险

施工总承包企业应逐步推行工程项目分包风险导向审计，加大过程审计的力度，以便及时发现工程分包招标、合同管理、施工期间以及结算等各环节中存在的问题，着重对内部控制制度的健全性、执行的有效性提出切实可行的审计意见和建议，使企业在既有的分包管理制度体系得到落实的前提下，促进企业进一步完善和整改，铲除腐败土壤，堵塞管理漏洞，切实提高企业经营管理水平和经济效益。

3.3 工程分包采购的具体程序及其要点

工程分包过程中具体程序及其要点是：（1）分包计划：在投标期间就应着手拟订，中标后再修正和细化。分包计划应与项目进度计划结合，与项目工作分析结构内容相一致。（2）合同范围的确定：合同范围是指“对分包工程合同价格构成影响的所有因素”，包括工作内容、质量标准、技术规范、材料规格、开竣工时间、进度安排、责任和义务、使用设备、技术和管理人员、风险分摊等因素。合同范围的描述要尽可能的细致、清晰、准确。（3）分包采购招投标：关注参与招投标分包商的资质及以往业绩，装备、技术、管理力量，报价的合理性，资金实力及信誉度等。（4）合同谈判：由招投标小组具体商谈，发挥集体智慧，确保分包合同质量和避免暗箱操作，损害企业利益。商谈过程一般要对合同范围、合同价款、变更（包括程序、办法和费用分配）、责任和义务、违约责任、支付方式或条件等进行深入的讨论和澄清。（5）形成合同文件：应使用企业制定的合同文件范本，合同手续齐全，以规避法律风险。

3.4 加强分包合同实施阶段的动态监管，特别是工期、质量、安全方面的履约情况

分包管理是项目管理的重要组成部分，绝不能分而不管，以包代管。合同签订后，要组织有关人员学习合同，了解签约概况、合同精神、主要目标以及在履行中所负的责任，以便于从全局出发，加强督促、协同工作。对工程分包可能给工程质量、进度、安全带来的潜在风险，要加强管控，并有针对性地采取相应的预控措施。（1）质量方面：主材应由总包企业负责采购；分包商自购材料，合同中要详细指明材料品质、品牌、性能等参数，加强验收和检验，不合格的材料要立即退场，防止分包单位以次充好，造成质量隐患。加强质量的动态监管，设立专职施工员进行监督检查，坚持班组自检，作业工区复检，项目经理部抽检的三级检查制度，及时发现、分析、改进质量缺陷，防止分包商为节省成本，降低质量等级现象的发生。（2）工期方面：总体施工计划要细化到年、季、月、周，并有相应的节点考核奖罚，加强时间上、空间上的整体协调，加强进度检查，特别是关键工序，定期召开工程例会，及时对进度完成情况进行分析、考核、调整，确保目标工期后墙不到，防止拖期风险。（3）安全方面：据统计，施工现场发生的安全事故，80%以上都与分包有关。安全管理的好坏，直接影响总包企业的社会形象。在明确责任目标的同进，采取经济手段来保证安全管理制度的落实，要配备有资质的专职安全员，强化现场安全隐患的过程检查和规避。

3.5 加强支付管理，杜绝财务风险

分包合同中应审慎决定付款的比率、时间、方式。要求分包商缴纳履约保证金，为劳务工购买人身意外伤害保险。分包商的领料及公摊费用要及时入账，特别是辅材、水电等易被忽视，以免满付、超付工程款。以项目部相关部门签字的分包已完合格工程计量单，作为中期拨付工程款的依据。留足保证金，以防范分包商在当地可能遗留债务产生的风险。将工程款的支付与重大节点完成考核相给合，以支付来促进工程进度。理顺项目部支付流程，便于内部沟通。资金紧张时，在传统节日及开学前，要筹措专项资金支付民工工资，避免激化矛盾，创造和谐的用工关系。加强对分包商资金流向的监控，确保资金专款专用。明确分包商已完工程的管理责任，减少缺陷修补资金支出。注意防范税务风险。

3.6 强化服务意识，尊重分包，激励分包，实现共赢

总包企业和分包商是风险共担、利益共享、合作双赢的关系，服务既必不可少，也有利于提高管理效率。服务主要体现在：先进管理经验和模式的灌输；对分包商管理技能、管理方法、良好作风、良好对外形象等方面的指导；监理及业主等方面信息的适时沟通；有针对性地帮助解决施工中的难题；协助分包商对内、对外关系的协调等。总包的有关会议、组织的劳动竞赛、先进集体及个人的评选尽可能让分包参加，使分包商切实感到是项目的一分子。年末，总包单位也可组织优秀分包商的评选活动，评选出施工能力强、信誉良好的优秀协作单位给予经济奖励或给予今后施工任务的优先中标权以激励分包。注意了解分包商的思想动态、切实需求，积极帮助解决生活中的实际困难。可利用业余民工学校的形式，因地制宜、因时制宜加强对分包商的培训。对分包商适当授权，以强化目标管理，共创双赢的和谐局面。一项分包工程完工后，项目部的合同管理人员应对本项目分包合同管理情况作出总结，对分包方的施工能力、施工进度、工程质量以及信誉等情况作出评价，逐步完善施工企业分包商合格供方名录，优化施工企业的资源库，为企业可持续发展提供保障。

4 结束语

由于市场竞争的加剧，工程项目的业主也更加专业化，质量和服务水平的要求也越来越高，施工总承包企业为了增强竞争力、增加效益，不会是大而全，而是精而强，更专注于提升其核心竞争力。这种趋势将使施工总承包企业更多地使用分包形式，更加有效地利用社会资源。这就要求在施工企业在项目管理过程中，更加关注工程分包管理，不断提升分包管理水平，积极防范工程分包风险，这将对建筑企业实现战略发展目标，实现可持续发展起到决定性的作用。　　②